社保征管改革影響幾何 如何破局？

摘要

7月底央辦國辦印發《國稅地稅征管體制改革方案》，19年起各項社保由稅務部門統一征收。而9月初的國常會則強調，確�？傮w上不增加企業負擔。社保征管體制改革的政策背景是怎樣的，影響有多大，又將如何落實？

政策背景：當財稅改革遭遇降成本。當前政策出臺的背景，一是財稅改革提速，二是降成本迫在眉睫。一方面，財政制度改革自去年底以來開始提速。分稅制弊端凸顯，是土地財政和地方隱性債務的重要成因。去年底以來，財政改革相關政策密集落地，稅收法定進程加快，稅收征管體制不斷調整完善，國稅地稅合并，進一步理順央地財政關系，中央財政的作用得到強化。但財政改革推進過程中，由于經濟形勢變化較快、配套措施未能及時跟進，也產生了一些預期外的副作用。比如去年的營改增大幅增加了稅基，導致變相加稅，稅收增速遠高于名義GDP增速，進一步加重了企業負擔。另一方面，企業降成本費用已迫在眉睫。降成本已成為18年供給側改革重心之一。首先是過去兩年的去產能政策和油價上漲，令上游原材料成本大幅上升，加重了中下游企業負擔，上半年工業新增利潤的2/3由上游五大行業貢獻。其次是人工、運費、地租漲價，令企業管理費用和銷售費用高企，費用占收入的比重明顯上升。第三是企業稅費負擔偏重，企業納稅占利潤的比重超過60%。

潛在影響：如果不降費率，沖擊會有多大？我們采用還原法來估算從嚴征繳的影響。全國層面，從嚴征繳或令企業利潤受損。我們估算17年全國城鎮單位員工工資總額24.4萬億，而全國各省社保費率均值38.8%，意味著若統一征收，則應繳社保9.48萬億，較實際多繳2.76萬億，企業、居民分別多繳2.02萬億、7400億。我們估算17年全國企業利潤12.1萬億，企業多繳部分占其利潤的16.7%。居民多繳部分占工資總額的3%，占可支配收入的2.5%。因而從嚴征繳對企業利潤和投資沖擊較大，對居民收入和消費影響有限。行業層面，科技、裝備制造受沖擊較大。由于對各行業合規繳納社保的情況知之甚少，我們根據社保繳納基數和保費率兩個維度來做定性分析。從社保繳納基數維度看，社保繳納基數占利潤比重較高的行業、平均工資水平較高的行業所受沖擊較大，信息、科研、裝備制造行業是典型代表，對制造業的影響卻并不突出。而從社保費率維度看，基準費率較高的行業、工傷風險較高的行業所受沖擊較大，采礦業和交運行業是典型代表。

出路何在：社保費率可降，減稅值得期待。社保征收的兩難困境并非無解。我國當前社保征收存在兩大問題：一是社保費率偏高，社保相關稅費負擔占稅前利潤的比重高達48%，居全球高位；二是征繳力度偏弱，17年社保繳納基數合規的企業占比僅為25%。目前我國社保征收有三種模式：社保部門直接征收、稅務部門代為征收和稅務部門全責征收，由于稅務部門掌握的企業信息更為全面，可以對社保數據同企業經營情況交叉印證，并且也有更多的征稅手段。廣東和浙江兩省正屬于少數社保費用由稅務部門全責征收的省份，這也使得兩省社保費率要遠低于全國平均水平，比如在占比最大的養老保險上，兩省企業繳納費率在13%-14%，而其他省份普遍在18%-20%。廣東和浙江的經驗表明，降低繳費率可對沖征收尺度變嚴影響，確保不增加企業總體負擔。減稅降費仍是當務之急。7月底《國稅地稅征管體制改革方案》出臺曾令市場一度擔憂征管從嚴會帶來社保繳費的上升，進而對企業盈利和居民收入形成沖擊。而9月初國常會則強調，確�？傮w上不增加企業負擔。在我們看來，這一表態值得肯定，在財政改革提速的同時，也應為企業減稅降費。此次個人所得稅的減稅并未附加社保繳費的上升，邁出了真心實意減稅的第一步。綜合來看，當前中國企業稅負在全球來看都處于高位；過去兩年企業原材料成本大漲，人工、倉儲運輸、地租等各項費用高企，稅收負擔不降反升；而美國歷史上三輪減稅都起到了拉投資、促消費、穩就業的效果，值得我們借鑒。我們期待未來還能有增值稅率大幅下調等更大力度政策出臺！

7月20日，央辦國辦印發《國稅地稅征管體制改革方案》，19年起各項社保由稅務部門統一征收。9月6日，總理國務院常務會議強調，確�？傮w上不增加企業負擔。資本市場關心：社保征管體制改革政策出臺的背景是怎樣的，影響有多大，又該如何實現總體上不增加企業負擔？

1。 政策背景：當財稅改革遭遇降成本

當前政策出臺的背景，一是財稅改革提速，二是降成本迫在眉睫。

1.1財政制度改革開始提速

分稅制弊端顯現，土地債務支撐地方財政。我國現有財政體制肇始于94年的分稅制改革，分稅制改革增強了中央政府財力，使得集中力量辦大事的體制優勢得以發揮，但也帶來了一定的問題，中央與地方之間財權事權不相匹配使得弊端也得以顯現：一方面，地方政府加強了對土地財政的依賴，17-18年國有土地使用權出讓收入累計增速保持在30%的水平以上；另一方面，地方政府不得不通過發行債券甚至變相舉債的方式來籌措資金，雖然14年來地方政府顯性債務年均增速僅2.4%，但隱性債務增長迅猛，我們估計年均增量約為8萬億元，增速超過70%。

財政改革提速，政策集中落地。十八屆三中全會以來，財政改革的頂層設計處于不斷完善的過程之中，而從17年底開始，財政改革有所提速，政策密集出臺并進入集中落地時期。

一方面，稅收法定進程加快，《煙葉稅法》、《船舶噸稅法》等先后落地，房地產稅等11部稅法也包含在本屆全國人大常委會立法規劃中。

另一方面，稅收征管體制和各稅種不斷調整完善。財稅制度改革的第一步體現了由分到合的過程，通過財政事權和支出責任劃分以及國稅地稅合并進一步理順央地財政關系，中央財政的作用得到強化。我們預計第二步將會增加地方稅種，比如房產稅等政策的出臺，以在不提高債務風險的情況下，激勵地方政府主動作為。

營改增副作用顯現：企業稅負不降反升。財政改革在推進的過程中，由于經濟形勢變化較快，且政策正處于過渡期，很多配套措施并沒有及時地跟進和完善，因此可能會產生一些預期外的副作用。以營改增為例，去年的營改增大幅增加了稅基，而增值稅未能及時和充分調整，結果導致了變相加稅。18年上半年增值稅收入增速17%，稅收收入增速14%，而名義GDP增速不足10%，稅收增速遠高于經濟增速，進一步加重了企業負擔。

1.2企業降成本已迫在眉睫

降成本是18年供給側改革主線之一。18年政府工作目標中，供給側改革仍居首位，但未像17年那樣依次羅列“三去一降一補”，而是著重突出了補短板和降成本兩點。其中，“發展壯大新動能”和“加快制造強國建設”對應補短板；“繼續破除無效供給”對應去產能；“深化放管服”、“進一步減輕企業稅負”和“大幅降低企業非稅負擔”對應降成本。16、17年供給側改革的主線是去產能、去庫存，旨在給經濟中低效而冗余的部分做減法，而18年的主線則降成本和補短板，旨在給經濟活力做加法，給企業盈利做加法。

過去幾年企業成本費用的上升主要體現在以下三個方面。

一是原材料價格大漲，盈利改善上游獲益。16、17年去產能政策實施，供給收縮改善供需關系、提升產能利用率，但也導致鋼鐵、煤炭等國內生產資料價格普遍大漲。螺紋鋼價格從16年初的2000元/噸上升到今年8月底的4500元/噸，動力煤價格也從370元/噸上升到580元/噸。而同期國際油價迭創新高，也令相關化工品價格上漲，PTA價格從4500元/噸大漲至7800元/噸。

原材料價格大漲導致工業利潤分配嚴重失衡，上游行業成為主要的受益者。從18年上半年工業企業利潤增長看，新增利潤的67%由鋼鐵、建材、石油開采、化工、電力等五大上游原材料加工類行業貢獻。其中石油開采利潤增長3.1倍，鋼鐵利潤增長1.1倍。值得注意的是，這些行業恰恰是工業品漲價的最大受益者。而作為工業品漲價的承受者，中游加工組裝類行業和游偏消費類行業利潤改善卻是微乎其微。

二是人工、運費、地租漲價，銷售、管理費用高企。銷售費用、管理費用、財務費用是影響企業凈利潤的三大費用。而從過去幾年的工業企業和上市公司數據看，管理費用和銷售費用的增速在絕大多數年份都高于主營收入增速，僅在17年略低于后者。費用增長過快，導致費用占收入的比重趨于上升、侵蝕利潤，16、17年工業企業每百元主營收入中的費用穩定在7.7元，而今年上半年則升至8.2元。

各項費用中，又以員工工資、物流費用、土地租金上漲最為代表。過去5年城鎮非私營單位就業人員平均工資年均增速9.7%，而工業企業主營收入年均增速僅為6.9%。即便是在17年，工業收入增速創下11.1%的新高，工資增速10%也與之相差無幾。

而物流相關的倉儲運輸費、包含土地租金的租賃費，則是銷售費用和管理費用的重要構成。16年以來，隨著流通、倉儲費用，以及地租的大幅上抬，上市公司租賃費、倉儲運輸費增速持續走高，15年底尚不足10%，17年底已升至20%左右，且18年以來租賃費增速仍在上升。

三是企業稅費負擔偏重。目前我國稅收中的80%以上都是由企業承擔，而主要發達國家美國、加拿大、英國、德國企業稅占比僅為34%、42%、50%和52%。企業稅費占利潤的比重有多高？

根據世界銀行的統計數據，17年我國企業納稅規模占利潤總額的比重高達67%，僅略低于巴西。全球比較來看，我國企業稅費占利潤的比重也明顯偏高。

而從上市公司數據看，以增值稅為代表的各項應交稅費占到凈利潤的38%，而所得稅占凈利潤的26%，各項稅費合計占到凈利潤的64%。

此外，雖然15年之后統計局不再披露規上工業企業應交增值稅和應交所得稅，但我們仍可作大致估算。14年規上工業企業增值稅/主營收入為3.1%，所得稅/利潤總額為14.5%，若假定這兩個比例保持不變，則估算17年規上工業企業增值稅、所得稅分別為3.57萬億、1.09萬億，合計占到利潤總額的62%。

2。 潛在影響：如果不降費率，沖擊會有多大？

2.1全國層面：從嚴征繳或令企業利潤受損

如果不降低費率，社保從嚴繳征帶來的沖擊會有多大？

全國層面，我們可以根據城鎮就業人員工資總額與社保費率估算得到17年應繳社保金額，根據其與17年社�；�金收入的差額估算出多繳金額，進而估算對企業盈利和居民消費的影響。

17年全國各省社保費率均值38.8%。其中上海社保費率最高，為41.7%，廣東社保費率最低，為32.7%。從構成看，單位和個人繳納的費率均值分別為28.4%和10.4%。

估算17年社�；蚨嗬U2.76萬億。17年城鎮非私營單位就業人員工資總額13萬億元，人均工資7.4萬元，由此可計算得出城鎮非私營單位就業人數1.7億人。17年城鎮單位就業人數4.2億人，故私營單位就業人數2.5億人，再由其平均工資4.6萬元計算得到工資總額11.4億元。綜上，17年城鎮單位員工工資總額24.4萬億元。再由38.8%的社保費率計算得到：從嚴征繳下，17年應繳社�？傤~為9.48萬億元。而17年社�；�金收入6.72萬億元，兩者差額即是從嚴征繳下的多繳總金額，為2.76萬億元。其中，居民、個人分別多繳2.02萬億元、7399億元。

估算企業多繳部分占其利潤16.7%。目前尚無全口徑的企業收入、利潤數據。但考慮到增值稅以銷售收入為稅基、所得稅以稅前利潤為稅基，增值稅/收入、所得稅/利潤短期應保持不變，因此我們可以根據財政部稅收數據、工業企業和上市公司收入、利潤數據進行估算。

一是通過工業企業數據估算。14年后不再公布工業企業應交增值稅、所得稅，而14年工業企業增值稅3.4萬億元，占主營收入的3.1%，據此估算17年工業企業應交增值稅3.6萬億元、占利潤總額的47.5%。而17年全國增值稅5.6萬億元，據此估算全國企業利潤11.86萬億元。二是通過上市公司數據估算。17年A股非金融類上市公司所得稅4890億元，占凈利潤的26%。而17年全國企業所得稅3.2萬億元，據此估算全國企業利潤12.37萬億元。兩者取均值為12.12萬億元，多繳的2.02萬億元占企業利潤的16.7%。

估算居民多繳部分占其收入3%。由17年城鎮居民工資總額24.42萬億元、城鎮居民可支配收入29.61萬億元(城鎮居民人均可支配收入3.6萬元×城鎮人口8.1億人)可知，多繳的7399億元占城鎮居民工資總額的3%，占其可支配收入的2.5%。

綜合來看，社保從嚴征繳對企業利潤沖擊較大，而對居民收入影響較小。而考慮到企業盈利對投資的領先性、居民收入與消費的相關性，多繳社保對未來投資的潛在沖擊較大，對未來消費的潛在影響有限。

2.2行業層面：科技、裝備制造受沖擊較大

社保從嚴征繳對哪些行業沖擊較大？

社保費用取決于社保繳納基數和社保費率，雖然我們對于各個行業合規繳納社保的情況所知甚少，但我們仍可以從社保繳納基數和社保費率這兩個角度，來分析社保從嚴征繳對于行業影響的強弱。

首先，從社保繳納基數的角度來看，社保從嚴征繳的影響主要體現在兩方面：其一，對于社保繳納基數占利潤比重較高的企業而言，社保嚴繳對于行業利潤的沖擊作用較強；其二，從結構上來看，相同條件下，平均工資水平較高的行業，多繳的社保金額要高于低工資水平的行業，因此所受的影響也就更大。

信息、科研行業受沖擊較強，制造業影響有限。我們利用上市公司數據來估算社保嚴繳對于行業的影響程度，由于公司具體社保繳納基數數據的缺乏，我們用公司薪酬水平來加以近似。以平均工資水平為橫軸、工資總額與利潤之比為縱軸，將各行業情況繪制于散點圖中，右上區域即表示受社保嚴繳沖擊較強的行業，而左下區域則表示社保嚴繳對于行業沖擊較小。我們發現，從一級行業來看，信息、科研行業所受沖擊較強，這與行業依賴高水平人力資本的特點有關，居民服務、修理和其他服務業也有不小的沖擊；而從整體來看，社保嚴繳對制造業的影響卻并不突出，反映了我國制造業人力資本水平依然偏低。

科技、裝備制造、采礦業壓力顯現。采用同樣的方法，更進一步地深入考察二級行業的情況，我們發現，集中在右上區域的行業主要有鐵路船舶制造、通用設備制造、專用設備制造等裝備制造業行業，軟件、研究試驗、專業技術服務、互聯網服務等科技類行業和黑金采選、油氣開采等采礦業行業。嚴繳社保給這些行業企業帶來了不小的壓力。以互聯網服務行業為例，其行業平均工資超過上市公司平均工資水平的1.5倍，而工資與利潤總額之比超過上市公司平均水平的2倍，如果此前行業企業社保費用繳納標準較低，則嚴繳之后，由于行業較高的工資占比和平均工資，將會承擔更多的社保成本，對企業利潤產生顯著的沖擊，并且會制約企業投資的擴張。

其次，從社保費率的角度來看。在養老保險、醫療保險、失業保險和生育保險“四險”上，各行業間并無費率差別，而在工傷保險上，我國是根據不同行業工傷風險類別執行不同的工傷保險行業基準費率。因此，嚴繳社保所帶來的社保繳納基數上升，就會通過社保費率在行業間的不同，進一步放大到社保費用的差異上來。根據工傷保險行業風險分類表，我國將不同行業工傷風險劃分為八類，一類至八類基準費率分別占工資總額的0.2%-1.9%不等，這就造成了同等規模的社保繳納基數上升，八類行業需要比一類行業多承擔1.7%的成本。因此，若社保征繳從嚴，那么在其它條件相同的情況下，采礦業和交通運輸等高工傷風險行業將會比其它行業付出更多的社保成本，當然這一影響也較為有限，極端情況下也并未超過工資總額的2%。

3。 出路何在：社保費率可降，減稅值得期待

3.1社保征收困境并非無解

我國當前社保征收存在兩大問題：一是社保費率偏高，二是征繳力度偏弱。

社保征繳費率偏高。我國企業所承擔的社保負擔偏高，根據世界銀行對各國企業廣義稅收成本的調查，我國企業同社保相關的稅費負擔水平占稅費前利潤的比重高達48%，僅略低于法國，而遠超過其它發達國家和新興市場國家。像英美這一比例普遍在10%左右，低于我國近40個百分點，而同處亞洲的日韓也在20%的水平以下。

征繳力度偏弱，合規企業占比較低。雖然社保繳納的費率偏高，但是我國在社保費用上對于企業的征繳力度偏弱。根據《中國企業社保白皮書2018》對于我國企業社保繳納情況的跟蹤調查，在社保繳納基數上合規的企業占比從15年持續走低，17年已降至不足25%，雖然18年企業在社保繳納合規性上有所好轉，但仍僅有27%的企業按照規定基數繳納社保，不足企業總數的三分之一。

社保困境并非無解，粵浙經驗可資借鑒。社保征收的兩大困境并非難題，在實踐中可以通過降低費率，同時提高征繳力度的辦法得以解決。廣東和浙江在這方面的經驗可供我們借鑒。

目前我國社保征收有三種模式：社保部門直接征收、稅務部門代為征收和稅務部門全責征收，由于稅務部門掌握的企業信息更為全面，可以對社保數據同企業經營情況交叉印證，并且也有更多的征稅手段。因此，一般來說，稅務部門全責征收情況下，社保征繳力度較強，企業部門難以少繳逃繳，基數合規率也更高。

廣東和浙江兩省正屬于少數社保費用由稅務部門全責征收的省份，這也使得兩省社保費率要遠低于全國平均水平，如在占比最大的養老保險上，兩省企業繳納費率普遍在13%-14%，而全國其他省份費率水平約在18%-20%。以上事實意味著降低繳費率可對沖征收尺度變嚴影響，確保不增加企業總體負擔。

3.2減稅降費仍是當務之急

7月底《國稅地稅征管體制改革方案》出臺曾令市場一度擔憂征管從嚴會帶來社保繳費的上升，進而對企業盈利和居民收入形成沖擊。我們也對假定社保費率保持不變情形下，征管從嚴的影響，結論是對企業盈利將形成較大沖擊。9月初國常會則強調，確�？傮w上不增加企業負擔。在我們看來，這一表態值得肯定！在財政改革提速的同時，也應為企業減稅降費。此次個人所得稅的減稅并未附加社保繳費的上升，邁出了真心實意減稅的第一步。我們期待未來還能有增值稅率大幅下調等更大力度政策出臺：

其一，橫向比較看，中國企業稅負偏重，不論是80%的納稅占比、60%的間接稅比重、16%的增值稅基本稅率，還是65%的稅負/利潤比值，都處于全球較高水平。

其二，縱向來看，過去兩年去產能、去庫存帶來的副作用是中下游企業原材料成本、人力成本和租金成本的顯著提升，而去年底以來財政改革開始提速，其副作用是企業稅收負擔進一步加重。降成本成為18年供給側改革的重心之一，可謂正當其時。

其三，歷史上美國經歷了三輪減稅，效果顯著，在拉動投資、促進消費的同時，也降低了失業率，最終幫助經濟走出衰退的泥潭。而17年特朗普政府推行減稅與就業法案，標志著第四輪減稅已經啟動。美國的減稅經驗為我們提供了很好的借鑒。